IN 2012 VIEL HET WOORD ‘GESJOEMEL’ AL

“Op Telegraaf.nl staat dat GroenLinks de verkoop van VW wil stoppen (…) Hij vraagt dit aan mij waarschijnlijk. Kan dit worden uitgezocht?” Het is zaterdagochtend 26 september als een topambtenaar van het ministerie van Infrastructuur en Milieu dit verzoek in zijn mailbox aantreft. De afzender: staatssecretaris Wilma Mansveld. Het is ruim een week na het losbarsten van het schandaal rond Volkswagen, dat in Europa is ingeslagen als een bom. Tweede Kamerleden zitten in de hoogste boom. Hoe kon dit gebeuren? En wat betekent dit voor het fiscale beleid dat miljarden heeft gekost om het Nederlandse wagenpark te ‘vergroenen’? Hoe zit het met de auto’s van Volkswagen die zijn gestimuleerd met belastinggeld? Moet dat niet worden teruggevorderd? GroenLinks-fractievoorzitter Jesse Klaver gaat het verst. Hij roept op tot een verkoopverbod op nieuwe auto’s van de Duitse fabrikant.

Ambtenaren gaan serieus met het verzoek van Mansveld aan de slag. ,,Zorg je voor antwoorden? Kunnen wij verkopen tegenhouden?”, stuurt een ambtenaar naar een collega. Die op zijn beurt weer anderen aan het werk zet. ,,Zien jullie kans de bijgevoegde vragen te beantwoorden?”, verwijzend naar een lijstje met zeven vragen. Daaronder vragen als ‘Wat zijn de criteria om tot een (tijdelijk) verkoopverbod over te gaan?’ en ‘Voldoet het VW dieselschandaal aan deze criteria?’. Het ambtelijk apparaat gaat aan het werk. Op zondagochtend volgt een eerste antwoord. ,,Onze voorlopige beleidslijn is dat we geen zwaarwegende belangen vanuit veiligheid of volksgezondheid zien die de noodzaak tot het tijdelijk opschorten van de verkoop van VW rechtvaardigen.” Een paar uur later volgt het tweede deel: ook juridisch blijkt een verbod niet haalbaar. ,,Een nationaal verkoopverbod op de verkoop van een automodel in Nederland is niet mogelijk (…) De Europese regels voor de vrije markt staan dat niet toe.”

De fraude met dieseluitstoot door Volkswagen is één van de grootste bedrijfsschandalen ooit. De schok in Wolfsburg, waar het hoofdkwartier van de Duitse autobouwer staat, dreunt nog steeds na. In de VS hangen het concern miljardenboetes boven het hoofd, in het Europees Parlement gaat een onderzoekscommissie een jaar lang onderzoek doen naar de fraude, en advocaten overal ter wereld slijpen de messen. Ook in Nederland riep het verontwaardiging en een hoop vragen op. Toenmalig staatssecretaris Mansveld toonde zich kort na het losbarsten van het schandaal ‘geschokt’. De autobouwer had zijn klanten belazerd, aldus de bewindsvrouw. 165.000 ‘Nederlandse’ Volkswagens, Audi’s, Skoda’s en Seats bleken ‘besmet’ met sjoemelsoftware. Maar kwam het schandaal rond Volkswagen als een complete verrassing? Wat wisten overheden en instanties in Nederland over mogelijke manipulatie? En wat hebben ze met die kennis gedaan? Het zijn vragen waarop we graag antwoord wilden. En dus vroegen we de afgelopen maanden interne documenten op bij het onder meer het ministerie van Infrastructuur en Milieu, met een beroep op de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB). Zo kwamen we in het bezit van rapporten, gespreksverslagen en e-mailcorrespondentie, die het mogelijk maken deze vragen gedeeltelijk te beantwoorden.

Geschrokken of verbaasd lijken de ambtenaren niet door de fraude door Volkswagen. Twee dagen na de onthulling toont een ambtenaar van I&M zelfs compassie met de Duitsers: ,,Wel vervelend voor VW”, schrijft hij, ,,dat zij nu alle bagger over zich heen krijgen terwijl onze ervaring leert dat de dieselvoertuigen van (bijna) alle fabrikanten een erg hoge praktijkemissie hebben.” Tien dagen later reageert een ambtenaar: ,,Dit is een aardverschuiving in Europa. Het begint nu zaak te worden dat de andere fabrikanten in beeld worden gebracht.” Op 25 september, een week na het losbarsten van het schandaal, schrijft Mansveld ook in een officiële brief aan de Europese Commissie dat Nederland ‘al op de hoogte was dat praktijkemissies de normen ver overschrijden’. ,,Omdat we vergelijkbare resultaten hebben aangetroffen bij andere fabrikanten, geloven we dat dit verschijnsel mogelijk niet alleen beperkt blijft tot Volkswagen.”

De praktijkuitstoot waar Mansveld en haar ambtenaren op doelen betreft NOx. Dat zijn schadelijke stikstofoxiden die longaandoeningen kunnen veroorzaken. Om de uitstoot hiervan te beperken moeten nieuwe auto’s een emissietest doorlopen voordat ze op de markt mogen worden gebracht. Die test vindt plaats in een laboratorium op een rollerbank. Volkswagen bleek 11 miljoen auto’s uitgerust te hebben met software die ‘herkende’ wanneer er getest werd. De auto was dan veel schoner dan in de praktijk. Op de weg stootten de diesels een veelvoud uit. Maar daar is Volkswagen niet uniek in, schrijft deze ambtenaar. Dat weet hij omdat de Nederlandse overheid TNO al jarenlang de praktijkuitstoot van personenwagens laat onderzoeken. De metingen tonen jaar op jaar aan dat diesels op de weg vele malen meer uitstoten dan in de test. Terwijl de normen voor wat auto’s mogen uitstoten alsmaar zijn aangescherpt, blijven de personenwagens in de praktijk veel vervuilender. Sterker nog, stelt TNO, het verschil tussen test en praktijk wordt alleen maar groter.

En dat is niet alleen toe te schrijven aan Volkswagen. Ook auto’s van andere merken, zoals BMW, Peugeot, Mercedes en Mazda, stoten veel meer uit dan in het laboratorium, zo blijkt uit de documenten. Maar plegen al die fabrikanten dan fraude? Nee. Althans, dat is niet zonder meer te zeggen. Onderzoekers van TNO stellen vast dat ‘de meeste auto’s regelstrategieën hebben waarbij de emissies op de officiële test niet compatibel zijn met praktijkemissies’. Met andere woorden: het motormanagement is zo afgesteld dat de auto in de test aan de strenge normen voldoet, om zich daar in de dagelijkse praktijk niks van aan te trekken. Milieusystemen in de auto, speciaal om de uitstoot van het schadelijke NOx te beperken, worden (deels) uitgeschakeld, stelt TNO.

Maar is dat dan wel legaal? Ook ambtenaren van I&M en onderzoekers van TNO breken zich er het hoofd over. Zo oppert een I&M-ambtenaar om in een rapport op te schrijven dat een fabrikant de auto speciaal ‘afstelt’ om door de test te komen. ,,Wat moet I&M zeggen als een journalist vraagt hoe het toch komt dat de praktijkemissies zo veel hoger zijn dan de norm? Het gaat hierbij niet om 30 of 40% zoals bij CO2 maar 600 tot 800%.”  Volgens TNO komt zijn suggestie neer op ‘cycle beating’: het met manipulatie-instrumenten omzeilen van de test. TNO durft die stellingname niet aan. ,,Als je al het vermoeden hebt dat een manipulatie-instrument is toegepast, zal het zeer moeilijk zijn vast te stellen of er sprake is van een ongeoorloofd manipulatie-instrument. Fabrikanten zullen al snel roepen dat het nodig is voor het beschermen van de motor.” Echt op zoek naar de waarheid lijkt de ambtenaar ook niet. ,,Als cycle beating verboden is ga ik ervan uit dat dit niet gebeurt. Ik heb dus niet behoefte om het in het openbaar aan de kaak te stellen.”

Keiharde bewijzen van fraude hebben TNO en ambtenaren dus niet. Toch hangt rond de tests al jarenlang op zijn minst een zweem van manipulatie, zo blijkt uit de e-mailcorrespondentie. Zo valt al in 2012, als blijkt dat een Volkswagen Polo en Passat veel meer NOx uitstoten dan zou mogen, het woord ‘gesjoemel’. TNO meldt dat het er op lijkt dat de EGR - een systeem dat de NOx-uitstoot moet beperken - ‘selectief wordt bediend’. ,,Hou goed in de gaten wat er met de gereglementeerde emissies (vooral NOx) gebeurt”, schrijft een ambtenaar op 17 september 2012, drie jaar voor het losbarsten van Dieselgate, aan TNO. ,,Het kan een aanwijzing zijn voor eventueel gesjoemel met de calibratie.” Of er al eerder op het ministerie aanwijzingen waren voor manipulatie door Volkswagen of andere fabrikanten is niet te achterhalen. EenVandaag vroeg ook correspondentie uit 2010 en 2011 op, maar kreeg die niet. De verklaring die het ministerie opgaf: alle emails bleken volledig gewist...

Maar wat doet het ministerie met al deze kennis? Als TNO bij een bepaald type auto hoge praktijkresultaten meet dan wordt de fabrikant uitgenodigd voor een gesprek, waarbij ook het ministerie van I&M aanschuift. En soms ook vertegenwoordigers van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW), de instantie die in Nederland verantwoordelijk is voor het verstrekken van typegoedkeuringen. Maar van hard optreden of een sanctie is geen sprake. Zo blijkt ook als BMW begin 2014 tekst en uitleg moet geven over de uitstoot van een auto. ,,Het doel is niet om BMW op het matje te roepen”, valt te lezen in notulen van een gesprek tussen mensen van TNO en het ministerie. ,,Het dient een informeel gesprek te worden over de mogelijkheden om de resultaten in de toekomst te verbeteren.” De fabrikant is niet eens verplicht aan het gesprek deel te nemen. BMW komt wel, maar dat geldt niet voor alle autobouwers. Uit navraag van Eenvandaag blijkt dat sinds 2010 in totaal dertien fabrikanten werden uitgenodigd. Daarvan lieten er vijf de uitnodiging links liggen.

In Europa wordt er inmiddels hard gewerkt aan de invoering van een ander type test, de zogeheten Real Driving Emissions-test (RDE). In die test - de naam zegt het al - is veel meer geënt op de werkelijke praktijkuitstoot van auto’s. Nederlandse ambtenaren hebben zich de afgelopen jaren hard gemaakt voor de invoering ervan. Maar zij stuitten op tegenwerking van de auto-industrie en Brusselse bureaucratie. In e-mails is te lezen dat de ambtenaren klagen over de fabrikanten ‘die de discussie met technische details overvoeren’ en  ‘rookgordijnen’ optrekken. In 2014 lopen de gemoederen zo hoog op dat Nederlandse ambtenaren aan de Europese Commissie laten weten dat Nederland zijn positie als voortrekker van de RDE-test heroverweegt.

Toch komt de RDE-test er, in september 2017 wordt hij ingevoerd. Onder druk van de autoproducerende lidstaten zijn de emissienormen flink afgezwakt. Zo mogen dieselmotoren de huidige norm voor NOx (80 gram/km) tot 2020 met ruim 100 procent blijven overschrijden. Nederland stemde als enige EU-lidstaat tegen. En of manipulatie met de nieuwe test tot het verleden hoort? In februari deelde een TNO-onderzoeker al zijn sceptisch met een ambtenaar van I&M: ,,Ik geloof niet dat de huidige richting van de RDE-test het ‘gesjoemel’ voorkomt. Dat vraagt eerder een mentaliteitsverandering bij de fabrikanten.”