Was het een succes of een fiasco? De discussie over het Oekraïne-referendum is nog volop aan de gang. Maar ervaring ermee hebben we eigenlijk nauwelijks. Anders is dat in het buitenland: in Zwitserland en de VS is die ervaring er ruimschoots. Maar de resultaten lopen ver uiteen.

De doodstraf, de goudvoorraad, maar ook de belasting zijn onderwerpen waarover de Zwitsers zich mochten uitspreken in referenda. Dat kan al sinds de negentiende eeuw. Burgers kunnen wetsvoorstellen herroepen, grondwetswijzigingen moeten altijd voorgelegd worden aan de bevolking, net als toetreding tot organisaties die het land overstijgen, zoals de EU. Een aantal keer per jaar mogen de Zwitsers zich uitspreken.

En burgers kunnen zelf ook het initiatief nemen voor een referendum. Hiervoor zijn 100.000 handtekeningen nodig. Voor een referendum over een al aangenomen wet zijn dit er 50.000 (Zwitserland heeft iets meer dan 8 miljoen inwoners). Over praktisch elk onderwerp is een referendum mogelijk. Alle referenda zijn bindend en er is geen opkomstdrempel.

Stabiele politiek
Het gevolg van deze referendumcultuur is dat Zwitserland een stabiele politiek heeft, zegt woordvoerder van de beweging Meer Democratie Arjen Nijeboer, die het referendum in Zwitserland uitgebreid bestudeerde. Nijeboer legt uit dat er geen strikte scheiding is tussen regering en oppositie. Je moet rekening houden met de oppositie: passeer je die, dan kunnen ze zomaar een referendum opzetten. Het gevolg is dat je minder schommelingen ziet bij verkiezingen. Als sinds 1959 is dezelfde coalitie aan de macht.

Volgens hoogleraar vergelijkende bestuurskunde Frank Hendriks aan de Tilburg University past het referendum goed in de consensuscultuur die in Zwitserland heerst: ‘Het is echt polderen in het kwadraat’, zegt hij. Het referendum dient als correctie op besluiten en dient ‘om de bestuurder scherp te houden’.

Overheidsfinanciën
Door het referendum neemt de kennis onder burgers toe, zegt Nijeboer. Ook zijn er positieve effecten op de overheidsfinanciën, studies wijzen uit dat die gezonder zijn in gebieden waar directe democratie geldt. Besluiten over grote uitgaven moeten in een aantal kantons eerst voorgelegd worden aan burgers. Ook wijst hij op een hogere economische groei en lagere belastingen, volgens verschillende economen een gevolg van directe democratie.

Minderheden
Maar al die referenda zorgen wel voor trage besluitvorming, zo is de kritiek. En er zijn zorgen over minderheden en populisme. In 2009 werd een voorstel tot een verbod op de bouw van minaretten door ruim 57% van de Zwitsers ondersteund. Hier kwam veel kritiek op. In het land wonen 400.000 moslims en er waren slechts 4 minaretten. Hendriks: ‘Het is per definitie wel meerderheidsbesluitvorming. Voorheen zag je wel dat daar voorzichtiger mee omgegaan werd, juist omdat het een land van minderheden is. Door de komst van de rechtse Zwitserse Volkspartij SVP is dat wel veranderd. Maar zij halen niet altijd een meerderheid. En dingen die echt niet kunnen stranden uiteindelijk voor de rechter.’

Omstreden was ook het voorstel van de SVP om criminele buitenlanders het land uit te zetten. Probleem was dat twee verkeersovertredingen dan al genoeg waren voor uitzetting. De Zwitsers wezen dit voorstel af.

In Californië is sprake van één van de meest extreme vormen van directe democratie. En één die vaak negatief in het nieuws komt. Het systeem is gebaseerd op het Zwitserse, maar wel met een verschil: het werd begin twintigste eeuw opgezet als wapen tegen de machtige spoorwegmaatschappijen, die de politiek in hun zak hadden. Het was dus meer gericht op confrontatie dan op samenspraak.

In Californië kunnen via referenda al aangenomen wetten herroepen worden, wijzigingen in de staatsgrondwet moeten altijd voorgelegd worden. En ook hier kunnen burgers zelf referenda initiëren. Hiervoor zijn handtekeningen nodig van een aantal gelijk aan 5% tot 8% (bij wijzigingen van de staatsgrondwet) van het aantal uitgebrachte stemmen bij de laatste gouverneursverkiezingen. Een opkomstdrempel is er niet. En de referenda zijn bindend.

Machtige organisaties
Het systeem zorgt ervoor dat er veel macht bij de kiezers ligt. Bestuurders kunnen geen tegenvoorstel indienen. En door de referenda worden ze vaak gedwongen geld uit te geven, wat vaak genoemd wordt als reden voor de financiële problemen in de staat.
Omdat het veel geld kost de benodigde steun voor een referendum te verzamelen, zijn het juist vaak machtige organisaties die succesvol een referendum weten te initiëren.

Een probleem is volgens Hendriks ook de gepolariseerde cultuur in de VS: ‘Zoals het bij de presidentsverkiezingen gaat, zo gaat het ook bij het referendum.’ Het resultaat: ‘Een zig-zag-patroon. Het ene referendum roept op tot betere publieke voorzieningen, het andere tot lagere belastingen, het ene is voor meer wegen en een ander weer voor betere milieumaatregelen.’ In Zwitserland is er al meer overleg voordat er een referendumvoorstel komt.

‘Politiek wordt geblokkeerd’
De politiek wordt erdoor geblokkeerd, zegt Amerikaniste en hoogleraar aan de TU Eindhoven Ruth Oldenziel. ‘Iedereen is voor beter onderwijs én belastingverlaging als je het mensen vraagt. Maar dat is nu precies waar je een politieke partij voor kiest, om een goede afweging daarin te maken.’
Maar dat is dus lastig, de politiek moet op elk referendum reageren.

Het politieke klimaat heeft ook op een andere manier invloed. Oldenziel: ‘Soms is de manier waarop de vraag van het referendum is geformuleerd al politiek. Die manipulatie gaat zo ver, dat het voorkomt dat mensen denken voor te stemmen, terwijl ze eigenlijk tegenstemmen.’ Ook wijst ze op de complexiteit van de referenda. In principe stemmen kiezers maar één keer per twee jaar. Maar dan wacht hen een heel boekwerk met meerdere voorstellen, waarover ze ineens een mening moeten hebben.

Op lokaal of regionaal niveau werken de referenda in de staat beter. Systemen in staten als Washington of Colorado staan bekend als beter uitgewerkt.

(Beeld: gouverneur Gray Davis werd in 2003 in een referendum door de burgers van Californië weggestuurd. Zijn opvolger was oud-acteur Arnold Schwarzenegger.)